理论研究 | 面向创新型产业的工业用地规划管理优化策略研究

原创 吕峰 刘松龄 中国城市规划

导读

创新型产业是“制造”到“制造+”产业链空间一体化产生的新业态，顺应了产业高质量发展的时代需求，是我国产业发展重要战略方向，与传统制造业相比，其空间需求也产生了明显变化，主要表现在从单一厂房到多功能空间、从功能分区到功能交织、从基础型配套到共享型精细化配套、从单一空间使用主体到多主体组合的需求转变。本文分析认为工业用地是承载创新型产业发展的适宜载体，但其在用地分类内涵、用地规划建设指标、用地供给方式、用地使用规则上，均难以满足创新型产业发展需求。进而以传统工业用地规划管理体系和内容为基础，提出面向创新型产业发展的规划管理优化策略,促进产业用地精细化管理，包括创新工业用地分类体系、更宽松的配套和更具弹性的功能管理、契合新业态的规划指标优化，房地结合、周期灵活的产业空间供给，多元措施引导积极空间营造等方面。

本文字数：6756字

阅读时间：21分钟

作者 | 吕峰、刘松龄

广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部

关键词

创新型产业, 工业用地, 优化策略， 规划管理

当前，我国经济发展进入新旧动能转换的关键阶段，在“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局下，党中央将产业创新转型和提质增效作为突破发展瓶颈，推动经济高质量发展的重要抓手。创新型产业作为产业迭代演进的产物，是推动产业高质量发展的重要途径，将会对产业用地的规划和管理产生深远的影响。

工业用地是承载产业的最主要空间，但目前在规划和管理的多个方面还不利于支持创新型产业发展。在新的产业发展趋势下，有必要对传统工业用地的规划与管理思路予以调整优化，进而更好的适应新产业新业态的发展需求。

目前学界对传统工业用地创新转型以及城市新型产业空间特征等方面研究较多，但对工业用地在规划和管理上如何契合并支撑创新型产业发展的研究较缺乏。本文结合创新型产业发展特征和空间诉求，提出工业用地是创新型产业发展的适宜载体，分析工业用地发展创新型产业面临的困境，并研究工业用地规划管理具体优化措施，提升产业用地精细化管理水平。

#1

产业链空间重构与产业空间需求演变

1.1 从“制造”到“制造+”的产业链

空间一体化

传统制造业以电气化、规模化为特点，以批量工业化生产为主要内容，生产往往伴随着废气、噪音、大流量货运等负外部影响，因此制造与研发、销售、服务等其他城市功能在空间上往往呈现分离状态。

近年来，随着智能制造和绿色制造的发展，传统工业生产的工艺、流程正发生更新迭代，工业生产尤其是都市型工业和轻型工业，其负外部性已微乎其微，为制造与其他城市功能融合创造了条件。同时，“工业4.0”的推进带来互联网与工业生产的结合、自动化与信息化的融合，多品种、小批量、定制化的产品生产形式出现，很多高新技术制造企业也正在实现从单纯制造向“制造+”转型，企业生产、研发、销售，以及产业链上下游配套将高度结合，而创新型产业，正是这种具有融合产业链各环节特征的新产业业态，是制造产业链延伸并在空间予以整合的产物。

1.2 创新型产业对传统制造业

空间需求的变化

1.2.1 从单一厂房到多功能空间

产业链的单一制造环节，对产业载体的需求主要是集中连片的工业厂房，用地功能需求相对单一。创新型产业由于融合了产业链上下游，因此在产业空间上对纯制造厂房的需求在变小，而对配套的研发、办公用房，以及生产型服务业空间需求明显增加，在同一地块内容纳了更多元的功能。

1.2.2 从功能分区到功能交织

普通工业园区、工业地块的生产制造和公共配套多采取功能分区的布局方式，而创新型产业中为生产配套的实验室、会议室、培训中心，以及为生活配套的各类商业设施、休闲开放空间等，需要在横向、纵向的不同维度，以多种建筑设计手法组合，充分体现出功能交织、布局紧凑的特点，对产业空间的需求更为有机复合，业态也更加丰富（图1）。

图1：工业园区对比创新型产业园区的功能布局变化

1.2.3 从基础型配套到共享型精细化配套

由于创新型产业更多开展的是研发、创意、实验，以及生产性服务等活动，与制造业相比，其空间使用者发生了从产业工人向年轻化、创新创意型人才为主的转变，进而对多样化休闲、文体、娱乐，甚至幼托、教育培训等设施的需求凸显。同时，创新型产业的行为模式，也从“人与机器”互动转变为更加强调“人与人”的互动，因而更加需要提供如联合办公、创客咖啡、开放空间等促进共享交流的场所，以促进不同行业创新人才间的思维碰撞。

1.2.4 从单一空间使用主体到多主体组合

传统开发模式下普通工业项目多由一家制造企业拿地建设，地块和物业的权属和使用主体较为单一。创新型产业是不同产业链环节和相关产业门类的集合，必然需要将多个企业在同一地块内高度集聚，而且不同规模、不同类型的企业空间需求也不同，有些企业需要独栋产业用房，有些则可能需要一层或几个空间单元；有些企业需要获得物业产权，有些则只需租赁物业即可。

#2

工业用地是创新型产业发展的适宜载体

2.1 创新型产业是我国产业发展

重要战略方向

面向创新型产业发展趋势，近年国家出台多个文件，包括《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》、《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》、《国务院关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》、《国务院办公厅关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的指导意见》等，大力支持产业新业态发展和产业创新转型。国家“十四五”规划纲要则明确提出通过创新驱动发展全面塑造发展新优势，要求促进先进制造业和现代服务业深度融合，发展服务型制造新模式。与此同时，包括上海、广州、深圳、杭州、成都在内的多个国内主要城市，均将创新型产业作为重要产业方向，出台了系列支持工业新业态发展的政策文件。

2.2 工业用地适宜承载创新型产业发展

2.2.1 工业用地与创新型产业在功能上可有机衔接

创新型产业支持二三产业融合发展，主要包括了从制造业中分离出来的研发、创意、设计、中试、检测等产业链环节，是制造业产业链的延伸，同时通过产业链的整合为制造业转型升级提供支撑，在功能上与工业用地具有天然的联系。在工业园区选取部分工业地块或利用存量工业用地发展创新型产业，可以更好的促进创新型产业与制造业的互动，提升产业协作水平。

2.2.2 工业用地低成本特点有利于创新型产业孵化成长

发展创新型产业的主体多为中小型科技企业和初创型企业，资金较为有限，加之创新孵化的回报存在周期长、不确定强等特点，因此对空间使用的成本较为敏感。工业用地在各类产业载体（主要包括商务办公用地、科研用地）中用地成本最低，对创新型产业具有较强吸引力，也利于其成长壮大。纽约布鲁克林三角区、旧金山SOMA社区等地区，便是以低成本特色化场所吸引科技企业特别是初创型企业入驻，进而发展为全球知名的创新产业集聚区。

2.2.3 存量工业用地转型发展创新型产业具有市场动力

随着城市的扩张，原先较为偏僻的工业用地区位条件不断改善，单纯发展工业与土地价值已不能匹配。通过对珠三角广州、深圳、佛山、东莞等城市的调研发现，不少区位较好的工业用地业主均有功能转型的诉求，其中部分已自发的进行功能置换，如利用工业产房从事制造相关的创意设计、研发测试等创新活动。创新型产业具有“厂办一体”特征，具有保留部分生产功能和兼容创新功能的优势，且用地效益较原有制造业大幅提升，不少存量工业地块转型创新型产业市场动力强劲。

#3

工业用地发展创新型产业面临的困境

3.1 工业用地分类内涵难以满足

创新型产业需求

现行规划用途管理主要参照《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)执行，该标准主要根据用地功能进行单一性质划分。工业用地（M）内涵为“工矿企业的生产车间、库房及其附属设施等用地”，主要面向制造业，建设管理也有一套相应规则，难以满足“产-研-服”混合布局需求。

创新型产业在功能上可能涉及的其他地类还包括其他商务设施用地(B29)和科研用地（A35）。其他商务设施用地(B29) 虽包含了设计咨询等研发性质用地，但地价过高对创新型产业发展不友好，并且配套不够多元；科研用地（A35）为多为具有公益属性的科研事业单位用地，非经营性质与创新型产业市场主体不符。

3.2 工业用地规划建设指标难以满足

创新型产业需求

创新型产业由于功能、业态、就业人群等特点，对规划建设指标的需求与传统工业用地存在较大差异。一方面，创新型产业要求地块容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、配套比例等规划指标具有更大的灵活性，以支持多元功能复合和多样化的空间组合。另一方面，工业用地有关产业用房建筑层高、楼面荷载、客货梯设置等建设管理规定，也对创新型产业造成明显束缚。如创新型产业发展的都市型工业，采用普通工业建筑的楼面荷载、货梯配置标准存在“供大于求”等问题。

3.3 工业用地供给方式不利于支持

创新型产业发展

创新型产业面向支持企业的孵化和成长，按照企业发展阶段理论，主要承载对用地成本较为敏感初创成长期企业，容易获得低成本的空间载体对于促进创新型产业发展尤为重要。目前工业用地大多通过招拍挂方式出让，市场竞争拿地建设模式容易导致企业经济负担过重。

此外根据相关研究，中小企业作为创新型产业的主体，目前平均寿命只有2.9年，近5年热门行业创业公司平均存活时间仅3-4年，而工业用地出让年限一般为50。较长的用地使用周期与创新型产业的生命周期严重不匹配，增加了企业空间获取成本并容易导致用地闲置和土地资源价值流失。

3.4 工业用地使用规则不利于支持

创新型产业发展

为规避工业“房地产化”的风险，目前对工业用地物业使用较为普遍的政策是禁止分割登记、转让。国内佛山、中山、江门等部分城市虽提出允许物业分割确权的“商品厂房”建设模式，但在准入、建设、运营等环节均有较严格的管理规定，限制较多。通过对珠三角部分城市调研发现，创新型产业链条集聚的企业中，大部分企业出于“安全感”和便于融资、上市等考虑，需要取得物业产权，因此承载创新型产业的地块必须能够提供多个独立产权的空间，这与普通工业地块整体确权的使用要求产生矛盾。

#4

工业用地发展创新型产业的规划管理优化策略

4.1 创新工业用地分类体系

面向创新型产业功能混合特点，结合国内部分城市用地分类的创新实践，建议在工业用地大类下增设创新型产业用地，其概念界定为融合研发、创意、设计、中试、检测、都市型生产等环节及其配套设施的用地，进而对工业用地在功能上予以清晰划分。普通工业用地以厂房为主，面向一般制造业；创新型产业用地以综合研发大楼和公共配套为主，面向工业研发新业态（图2）。

图2：普通工业用地（左图）与创新型产业用地（右图）空间意向

综合考虑到创新型产业用地包括了部分办公和商业功能，同时需要具有低成本特点，因此地价应处于商办和工业用地之间，例如可按照办公楼面价的20-30％计算，或按照商办和工业的功能占比折算地价。

此外，作为一种地价优惠的政策性用地，对创新型产业用地应逐步探索完善产业全生命周期的管理模式，前端严格产业准入要求（如经济指标、创新发展指标、产业类型、企业类型等），后端分阶段进行达产绩效评估，并将评估结果与信用惩戒挂钩，确保政府以“地价”换社会经济效益目标的实现。同时，为避免创新型产业“低地价”对城市核心地区商办土地市场的影响，也可设定用地的空间准入范围，排除城市核心地段。

4.2 更宽松的配套和更具弹性的功能管理

对应创新型产业功能的多样性和灵活性，在传统工业用地配套基础上，给予用地功能配比更大的弹性空间。参考国内外创新产业园（地块）功能配比，建议将创新型产业用地的配套设施比例放宽至30-40％（表1）。鼓励产城融合，允许创新型产业用地建设一定比例只租不售性质的人才房。考虑创新人群的生活方式和特征，引导增设多元共享空间和精细型配套（表2），同时增加相应的配套要求和鼓励引导措施，如通过容积率奖励、达产经济指标折扣等措施鼓励利用建筑灰空间、架空层、屋顶花园建设公共空间。

表1：国内外部分创新型产业园区（地块）功能配比情况

表2：创新型产业需求的多元精细型配套设施

此外，充分考虑创新企业孵化成长对空间需求的变化和不确定性，可对多块创新型产业用地整体采取“综合用地分区”的方式管理，即在明确多地块整体用地功能及其配比前提下，具体布局可灵活调整，按需形成多种空间布局方案，并简化规划调整的流程（图3）。

图3：“综合用地分区”灵活性用地布局示意图

4.3 契合新业态的规划指标优化

创新型产业往往以建筑组群、研发大楼或“立体工厂”形式呈现，与普通工业厂房形态迥异，因此需结合工业用地划分，为创新型产业“量身定制”相应的指标标准。

容积率指标方面，面向立体复合业态，创新型产业用地与普通工业用地相比应进一步提高容积率（普通工业用地容积率上限一般在2.0-3.0），结合部分创新园区实践，一般可以达到5.0或以上，并结合区位和交通条件予以系数修正。

建筑密度和建筑高度指标方面，在满足规划管控要求并与周边风貌协调的前提下，对创新型产业用地不应作过多限制，支持低层多密度或高低搭配等多种组合灵活的建筑形式。如香港的规划管理规范中提出“最大上盖面积”的规定，允许一般工业用地100%最大上盖面，同时允许建设高度不超过地面15米的平台，可通过全覆盖的立体架空平台衔接各工业楼宇，建设创新产业综合体，满足创新型产业空间组合要求。

绿地率指标方面，普通工业用地一般通过设置绿地率上限以规避“花园式工厂”情况，促进土地集约节约利用。创新型产业用地应以营造高品质的工作生活环境为导向，设定绿地率下限或调高绿地率上限指标。同时，为鼓励屋顶花园、建筑架空层的空中花园等多种绿地形式，参考新加坡等地经验，可将立体绿化按照系数折算计入绿地率指标。

4.4 房地结合、周期灵活的产业空间供给

综合考虑创新型产业对空间成本较敏感和生命周期短等特点，应调整工业用地“整体一次性”供地方式。一是允许创新型产业的拿地企业分割转让一定比例的产业用房，支持其引入产业链合作或配套企业。一般而言地价标准越高其可分割确权比例应越大，以保证市场一定的获利空间和开发动力。

二是允许若干企业联合竞得一块创新型产业用地，采取“统一代建”、“企业联盟”等方式进行开发，建成后按照各企业使用需求，通过物业分割获得相应面积的产权（图4）。

图4：整体一次性开发（上图）与联合开发（下图）模式示意

三是根据不同类型产业特点，不同行业成长周期对空间需求的变化，灵活采取“年租”“长租”“先租后让”“弹性年期”（根据情况弹性确定用地使用权出让年限）等产业空间供给方式。上述周期灵活的“供地”与“供房”结合方式，更契合创新企业实际需求。

此外，改变“整体一次性”供地方式，还可以通过调整空间使用价格、年限等手段对产业发展方向予以适时引导。如新加坡产业载体主要是通过国有土地租赁和厂房租赁两种方式供给，租赁期限较短，同时实行差别化的租金调整，对鼓励类产业项目实行较低的租金，对限制类产业项目则收取较高的租金。

4.5 多元措施引导积极空间营造

以往对于经营性用地，政府引导积极空间建设的手段多集中在探索规划指标奖励上，方式较为单一，且指标奖励多适用于项目建成之前，项目建成后多数情况下并不适用。

结合上述工业用地在规划管理多个方面的调整，可探索采取更多元的鼓励措施引导积极场所建设。例如对采取先租后让方式供地的创新型产业，若企业运营过程中空间需求发生变化，能够利用多余的空间提供共享交流、生态景观等公共性场所，政府则可以对后期的土地出让金予以优惠；针对部分产业用房可以分割转让的情况，则可以将企业提供正外部性场所与提高物业分割转让比例相结合，进而丰富引导积极空间建设的政策工具包。

值得一提的是，政府需要将企业提供的积极空间同步纳入地块全生命周期管理，若积极空间私有化或者改变用途，则与产业监管类似，政府可采取取消奖励或实施信用惩戒等手段予以处理。

#5

结 语

创新型产业顺应了产业创新转型和高质量发展的时代需求，是产业链空间重构产生的一种新产业方向。但是，目前的用地规划管理体系，与创新型产业的内涵和特征均难以匹配。本文分析认为工业用地是创新型产业发展的优选载体，进而以传统工业用地规划管理体系和内容为基础，提出支持创新型产业发展的规划管理优化策略，以期为高质量发展背景下与时俱进的精细化完善产业空间规划管理内容提供参考。

参考文献（上滑查看全部）

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*本文为2021中国城市规划年会论文。

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原标题：《理论研究 | 面向创新型产业的工业用地规划管理优化策略研究》

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