2月25日，在波兰西部与德国接壤的斯武比采附近，波兰示威农民封锁A2高速公路

文/张弘

编辑/黄红华

　　自俄乌冲突爆发以来，欧盟为支援乌克兰，对其部分农产品免除关税和配额限制。据德新社3月27日报道，欧洲议会批准对乌克兰农产品免除关税政策再延长一年。

　　然而，由于乌克兰农业生产成本低于欧盟，加上关税优惠带来的价格优势，法国、德国、意大利、波兰等国农产品的利润空间被压缩，促使这些国家的农民纷纷走上街头抗议，要求限制乌克兰农产品进入欧洲市场。农产品纠纷还一度引发乌克兰与波兰的外交风波，波兰宣布暂停援助乌克兰，乌克兰则宣布上诉至世贸组织。

　　虽然欧盟为了“政治正确”很难对乌克兰农产品“痛下杀手”，但欧盟也在转变思路，尝试从内外两个方面化解纠纷，加大补贴来安抚东欧国家，引导“乌克兰农产品回到非洲和中东的传统市场，避免持续干扰欧盟的内部团结”，但这个思路能否行得通，仍需观察。

乌克兰与欧盟的农产品纠纷

　　乌克兰农产品纠纷背后是复杂的地缘政治危机和市场因素，这里既有欧盟对乌克兰在道义和经济上的支持，也有成本优势下的市场竞争因素考量。

　　众所周知，乌克兰是世界上最重要的粮食出口国之一，欧盟一直对乌克兰农产品设置配额和关税限制。但在2022年2月俄乌冲突爆发后，俄乌双方在黑海大量布雷导致运粮通道关闭，引发全球性的粮食危机。虽然后来在土耳其和联合国斡旋下，双方达成粮食外运协议，但协议执行一直不顺利。2022年，乌克兰农产品出口大幅下降，小麦出口量减少近三分之一，大麦出口量下降一半以上，玉米出口量下降了12%。

　　当年，为缓解全球粮食危机和支持乌克兰经济，欧盟在2022年5月宣布与乌克兰建立“团结通道”，取消对乌克兰农产品的进口关税和配额限制，允许乌克兰农产品销往欧盟，并借道欧洲出口全球。结果，大量乌克兰农产品涌向欧盟市场，根据欧盟农业政策专员沃伊切霍夫斯基的说法，根据欧盟农业专员沃伊切霍夫斯基的说法，2022年欧盟从乌克兰进口的小麦比2021年增加了10倍，玉米进口量增加了70%，从2021年的730万吨增加到2022年的1200万吨。葵花籽的增长超过70倍 ，从2021 年为 2.5 万吨增长至2022 年为 180 万吨。

　　进入2023年后，随着国际粮价大幅回落，持续涌入的乌克兰农产品导致欧盟农产品市场供大于求，价格持续低迷让中东欧国家农民苦不堪言，罗马尼亚的粮价被压低了近70%，波兰的小麦价格跌幅超过35%。2023年3月底，波兰、匈牙利、斯洛伐克等东欧国家在向欧盟投诉无果后，单方面禁止一些乌克兰农产品在本国销售。即便如此，仍不能遏制欧盟农产品市场价格低迷和滞销的状况，根本原因是欧盟生产的农产品成本过高，根本无法与乌克兰农产品竞争。

　　近年来欧盟大力推动绿色转型，制定了一系列旨在减少农业对环境影响的政策，如减少化肥和农药使用、推广有机农业等。虽然这些措施有利于环境保护和可持续发展，却给许多欧盟农民带来巨大经济压力。

　　欧盟严苛的绿色政策，导致欧洲农民不得不以更高的成本进行种植和加工，即使不断降价也无法与廉价的乌克兰农产品竞争。当欧盟取消乌克兰农产品的关税和配额限制后，乌克兰农产品凭借成本和运输优势自然成为市场最具竞争力的供应商之一，深受欧洲买家青睐，这也导致同样以农业为支柱产业的东欧国家苦不堪言。

欧盟尝试化解纠纷

　　尽管乌克兰农产品引发一系列外交和经济纠纷，但考虑到俄乌冲突仍在持续，黑海农产品通道仍有较大风险。为体现欧盟对乌克兰的政治支持，欧盟委员会和欧洲议会此次仍同意延长免税政策一年。欧盟正在积极采取措施化解乌克兰农产品纠纷，在内部加大补贴力度并微调免税政策范围，在外部积极引导乌克兰农产品出口多元化，支持其重返传统的非洲和中东市场。

　　首先，设立进口乌克兰农产品的预警和补贴机制。欧洲议会增设一些保护性措施，对如鸡蛋、玉米、食糖、蜂蜜和谷物等敏感农产品进口数量设限，规定欧盟委员会设立14天的预警反应机制。欧盟委员会称：“如果欧盟市场或一个或多个欧盟国家市场因进口乌克兰农产品而出现重大危机，可以迅速采取其认为必要的任何措施，包括紧急停止进口特别敏感农产品。欧盟委员会还承诺，如果从乌克兰进口的小麦急剧增加，超过2022年和2023年的平均水平，也将会采取重新征收进口关税的措施。”

　　与此同时，欧盟从2023年开始明显加大对农民的补贴力度，以平复东欧国家农民的不满情绪。在整个2023年内，欧盟先后多次宣布对东欧部分国家实施农业补贴。今年1月19日，欧盟又宣布批准一项面向波兰玉米生产者的价值2.3亿欧元的补贴计划。欧盟通过不断提高专项农业补贴和设置进口数量限制，尽可能在内部化解乌克兰农产品进口造成的市场冲击。

　　其次，试图引导乌克兰农产品回归传统销售市场。根据2021年的乌克兰贸易数据，乌克兰出口到亚洲、欧盟、非洲和独联体国家的农产品占到总出口额的97%以上。其中，亚洲国家占乌克兰农产品出口约50%，欧盟占乌克兰农产品出口市场的30%，非洲市场约占13%，独联体市场占5%。为此，欧盟在2023年积极支持乌克兰单方面建立粮食外运走廊，英国和美国积极协调乌克兰与国际保险公司达成协议，为运输乌克兰农产品的商船提供保险服务。

　　目前，海运货船沿着一条574公里的海上走廊，通过罗马尼亚、保加利亚和土耳其的领海出口乌克兰粮食。另外，根据欧盟的“团结航线”倡议，乌克兰还利用陆路和河运将粮食运送到多瑙河上的港口或罗马尼亚的康斯坦察港，货船从那里出发穿越黑海。

　　此外，波兰、立陶宛、爱沙尼亚和芬兰等国在2023年还多次建议欧盟完全禁止进口俄罗斯农产品。今年3月22日，欧盟委员会主席冯德莱恩在发布会上透露，欧盟将提高对从俄罗斯和白俄罗斯进口谷物、油籽及其产品的关税，这些措施将导致俄罗斯农产品价格上涨“至少50%”，将市场需求彻底清零。

效果有待观察

　　尽管欧盟化解乌克兰农产品纠纷的想法很好，但从经济和安全两个方面看，效果仍然存在较大不确定性。

　　目前，维持现有对乌克兰农产品的进口规模对欧盟农民来说压力仍然不小。尽管欧盟对2024/2025年度对乌克兰农产品的进口规模做了限制，规定不得高于2022年和2023年的平均水平，但这对欧洲农民来说仍然是不小的市场压力。2022/2023年度，乌克兰占欧洲粮食进口总量的最大份额——55%（2190万吨）；2023/2024年度，欧盟的普通小麦进口约636万吨，乌克兰占总量的68%；欧盟的玉米进口量估计为903万吨，其中乌克兰占进口总量的57%。因此，即便维持现有进口规模，欧盟农产品价格在短期内也难以回升。

　　同时，俄乌冲突限制乌克兰农产品回归传统市场。目前，乌克兰农产品出口60%依赖黑海航线，战争因素导致乌克兰农产品的运输和保险成本大幅上升，国际保险公司对驶往乌克兰港口的商船保费上升将近百倍，从冲突前船舶价值的0.025%一度急剧上升至3%。

　　目前，俄乌冲突仍无停火和谈迹象。进入2024年以来，大国在乌克兰的博弈再度升级，法国总统马克龙多次声称不排除未来直接出兵乌克兰，冲突升级风险仍然很大也给乌克兰农产品出口带来较大不确定性。

　　总体上，欧盟应对乌克兰农产品纠纷的做法只是在一定程度上缓解表面矛盾，并不能从根本上解决困扰乌克兰农产品贸易和运输的安全难题，以及欧洲经济面临的滞胀和压力。

　　乌克兰农产品纠纷反映出，和平与发展息息相关，没有地区和平就很难谈及发展。农产品贸易纠纷在俄乌冲突面前是件小事，但对欧洲国家农民来说却是大事。解决问题的关键并不在于欧盟如何引导乌克兰农产品重回国际市场，而是要尽快实现停火止战，让市场来理顺价格和供需关系。

　　（作者系中国社科院俄罗斯东欧中亚所研究员）