赵世萍/文 党的十八大以来，面对我国现阶段发展出现的新情况、新问题，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列治国理政的新思想、新战略、新目标。党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十九届四中全会进一步提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。”生态文明建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是贯彻落实习近平生态文明思想，全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的坚实保障。

构建生态环境治理体系实现治理能力现代化，对财政工作提出了新的更高的要求：财政工作要将生态文明建设提升到政治高度，要尊重生态文明建设的客观规律，要实现生态文明建设和其他文明建设的统筹，要有效履行全球生态文明建设的中国责任等。贯彻落实习近平生态文明思想，财政部门的重点应着力推进生态文明体制机制建设，充分发挥财政在生态文明制度体系建设中的基础性和重要的支柱作用。具体说来，财政推进生态文明建设可在以下方面发力：

一、推动建立产权清晰的生态文明制度体系

自然资源资产产权制度是加强生态文明建设的基础性制度。自然资源产权制度包括：所有权、使用权、收益权、处置权等。我国是社会主义国家，自然资源产权一般体现为公共产权。当前，我国自然资源产权制度存在的突出问题是中央和地方政府的所有者不到位、所有权边界模糊等问题，致使自然资源所有权虚化，使用权边界模糊，国有资源收益权落空，大量自然资源所有权收益置于财政体制框架之外，造成自然资源低效配置并诱发社会公共风险。

财政推动建立产权清晰的生态文明制度体系，就是要着手构建中央和地方的产权制度。建议进一步明确国有自然资源资产产权主体和各主体的权责利关系，在确保国有自然资源资产权益不受损害的前提下，建立适合我国当前发展阶段的中央与地方两级产权制度。一是厘清中央和地方行使所有权的边界，根据不同类型的自然资源在生态、经济、国家安全等方面的重要程度，探索中央和地方政府分级代理行使资产所有权职责体系。二是完善和健全国有自然资源收益管理制度，调整和优化资源资产权益在中央及地方的分配比例。三是规范资源收益预算管理制度，逐步将自然资源产权收益全部纳入财政预算管理。四是建立有效的产权监管体制。建议设立国家、地方自然资源产权管理委员会来履行这项职责。

二、推进中央与地方资源环境事权与支出责任划分改革

除产权不清之外，自然资源领域还存在中央与地方的事权和支出责任不清的问题。依据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出的要求，按照受益范围、财力、外部性、信息充分性及激励相容原则，各级政府的事权应尽可能由本级政府承担，减少共担事权，逐步改变中央下指令，地方执行的情况。

在实际操作中，中央或地方的独立财政事权边界划分相对清晰，由此产生的支出责任划分也相对容易，改革的难点在于如何划分中央与地方共同事权和履行支出责任。这些共同事权和支出责任（如水污染防治和大气污染治理等）通常涉及多个行政管辖区域，各级政府相关工作存在信息不对称的现象，实施起来工作难度大。建议按照自然资源和生态功能的重要性、外溢程度以及地方财政能力等原则确定分担比例。国家重要自然资源、大江大河大湖等跨流域治理、外溢性范围广、对社会经济发展有较大影响的环境事权，应主要由中央政府承担支出责任；部分跨省域范围较少，信息复杂，且范围界定相对清晰的环境事权，可由地方政府承担主要支出责任；对中央制定规划、政策和标准，并承担监督管理职责，地方履行执行职责的环境事权，则由中央和地方各自承担相应的支出责任。同时政府环境保护事权与支出责任的设定应具体化，尽快制定按照中央、省、市县三级编制的事权清单和与之对应的支出责任清单。

三、推进建立自然资源有偿使用和生态补偿制度

通过政府转移支付、税收、补贴等多种形式，推动构建反映市场供求关系和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，以着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。

一是建立和完善生态补偿转移支付制度。建议加大中央对地方的生态补偿转移支付力度，并向限制开发区、禁止开发区和重点生态功能区倾斜。建立推广生态补偿横向转移支付机制，逐步开展跨省区域（流域）生态补偿合作。建立和完善省内生态补偿转移支付制度。

二是建立和完善自然资源有偿使用和生态补偿的税收制度。发挥税收的调节功能，通过科学合理的税制促进产业升级、结构优化以及资源节约和生态环保。具体措施有：深化资源税改革；完善环境保护税收政策，如结合生态文明建设的新形势，在实践中逐渐调整和完善环保税征收范围、征收标准，适当增加环境保护税减税优惠档位，探索更多形式的优惠政策；适时调整和完善相关税收优惠政策，充分发挥环境保护税的激励作用。

三是建立和完善新能源开发和利用的财政政策。通过财政投入、补贴、政府采购、税收等政策工具，积极支持新能源产业的发展。

四、探索建立多元共治的环境治理和生态保护体系

针对我国环境治理和生态保护领域普遍存在市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题，建议通过多种财政政策工具的引导，着力解决构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系。具体而言，一是加大生态环境保护政府投入力度。2019年，中央财政准备安排大气、水、土壤污染防治等方面的资金600亿元，同比增长35.9%，远高于同期中央本级支出增幅（为6.5%）。在弥补生态环境保护资金短板方面取得明显成效，建议未来一段时期生态环境保护政府投入继续保持较高增幅。二是在增加生态环境保护相关建设支出增幅的同时，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府引导基金、地方债、专项债等多种方式，调动全社会治理环境污染的积极性和创造性，形成政府、企业和社会多方共治污染的新格局。三是加强财政政策与金融、产业、价格等政策工具手段的相互衔接和配合，形成生态环境保护建设多元共治的新格局。

五、探索建立生态文明建设预算绩效考核制度

现行资源环保领域行政制度约束力度大，预算约束力度小。建议通过建立科学、有效的生态文明预算绩效考核和评价体系，硬化预算约束。一是建立生态文明预算绩效目标管理体系。将生态文明建设与预算管理结合起来，建立切实可行的生态文明建设预算绩效目标。二是建立生态文明建设全过程预算绩效管理体系。强化财政预算绩效管理在生态文明建设上的刚性约束，将预算管理贯穿生态文明建设预算编制、执行、监督和应用的全过程。强化生态文明建设预算管理，防范和化解相关隐性债务风险。三是明确生态文明建设的部门责任。在防止财政部门单打独斗的同时，强化部门单位的责任，建立部门之间的联动机制。

六、推动建立全球生态文明建设的“命运共同体”

在全球生态文明建设中如何发挥国家财政的作用，也是财政践行习近平生态文明思想，推进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要方面。作为一个负责任的大国，中国在推动全球的可持续发展中理应承担起相应的国际责任。为此，建议我国通过联合国、世界银行、全球环境基金、亚洲基础设施投资银行（亚投行）等国际和区域组织深度参与全球生态环境保护和环境治理。在当前美国频频宣布“退群”和一些发达国家拒绝承担相应减排义务的形势下，要把握机会，顺势而为，主动参与积极引领国际环境规则的制定，逐步走向世界舞台的中央。

另一方面，要看到我国仍然是发展中国家，经济实力和科技水平与世界上发达国家还有较大差距，建议我国在积极履行保护和改善全球环境责任的同时，要坚持“共同但有区别的责任”原则，承担与国家实力相称的国际责任，财政的力量也要尽力而为。

（作者系中国财政科学研究院资源环境研究中心副研究员）